林權的合理流轉目前呈現(xiàn)出“資源增量、農民增收、社會增效”的“三增”局面。隨著確權發(fā)證的全面完成，我省林改主體改革已告結束。林改激發(fā)了林業(yè)活力，但近期省林業(yè)廳通過調研也發(fā)現(xiàn)，種種不規(guī)范行為已阻礙流轉效益的提升，傷害到林農利益。
流轉激活“綠色銀行”
數(shù)據(jù)顯示，自2007年啟動全省集體林權制度改革以來，我省林權流轉數(shù)已達4.25萬宗，涉及面積297.3萬畝，金額21.9億元。
“林權改革后，最大的改變就是讓林地、林權‘動’了起來，由此帶來經濟效益，林業(yè)發(fā)展的內生動力逐漸形成。 ”省林業(yè)廳副廳長、省集體林權改革辦公室主任趙波介紹。我省集體林權流轉大體經歷三個歷史階段：一是上世紀80年代中后期的大戶承包造林階段。二是上世紀90年代的消滅荒山和全社會辦林業(yè)階段。而到了2007年，全省集體林權制度改革開始推開，由于林權政策穩(wěn)定，配套措施不斷完善，林權流轉真正啟動，形式多樣，規(guī)模擴大，林地價值得到極大提升。
省林業(yè)廳調研發(fā)現(xiàn)，眼下我省林權流轉的主要形式有承包經營、拍賣、聯(lián)合(合作)經營、租賃經營、入股、山場互換、轉讓等。“大多數(shù)模式都是各地在實踐中摸索出來的，顯示出極強的活力。 ”趙波說。
值得關注的一種模式是山場互換。“過去山場普遍存在一山多戶、一戶多山現(xiàn)象，不利于耕作和管護。 ”省林業(yè)廳林改辦專家李巍偉說。而此次林改確權登記時，不少農戶開始自愿互換山場。如舒城縣廬鎮(zhèn)鄉(xiāng)安菜村新屋村民組，群眾之間互換山場，然后重新登記，申請新證。“目前這種現(xiàn)象雖不多，但卻反映了林農迫切希望改變山場過度分散、不利管理的愿望，值得提倡。 ”李巍偉說。
此外，在皖北，各地根據(jù)田邊地頭農田林網、綠色長廊等不便承包、租賃的特點，探索出“樹隨地走，誰栽誰有”的模式。懷遠縣2007年以來新建的農田林網、小區(qū)治理及水利配套等栽植的林木全部以這種方式進行流轉。
“金鑰匙”仍要打磨
“林權的合理流轉，使林地所有權和經營權適當分離，資源配置得以優(yōu)化。 ”省林業(yè)廳負責人說，目前已呈現(xiàn)出“資源增量、農民增收、社會增效”的“三增”局面，林權流轉，被林農稱為打開“綠色銀行“的金鑰匙。
更讓林業(yè)部門欣喜的是，流轉拓寬了林業(yè)投資渠道，增加了林業(yè)投資。林業(yè)建設資金的來源打破了過去長期依靠政府的局面，建設主體實現(xiàn)了由過去單一行業(yè)建設向社會多元化參與的轉變。此外，流轉還讓林農受益，這成為林業(yè)穩(wěn)固發(fā)展的基礎。但各地的實踐中也暴露出種種問題。 “從總體上看，我省林權流轉的層次較低、方式單一，流轉效益不高，突出表現(xiàn)為‘三低’。 ”趙波說。
首先是林權流轉比重低。據(jù)調查，宣城林權流轉的面積僅占林業(yè)用地面積的11.1%,而流轉的林權真正進入了專業(yè)化生產、公司化經營的只有7%左右，遠遠落后于浙江等先進地區(qū)。其次是流轉層次低。當前宣城林權流轉主要是承包、轉讓、租賃三種方式，占流轉總面積的60%，農民只得到單一而且低廉的林權租金。而采取入股等新形式的僅7.2萬畝，占流轉面積的6%。再次是流轉集中度低,降低了林業(yè)規(guī)模效益。
調研中林業(yè)部門發(fā)現(xiàn)，不少林農對流轉仍心存顧慮。在廣德縣盧村鄉(xiāng)，有位盧姓農民在蘇州做蔬菜生意十幾年，全家均在城市生活，但家里的竹林仍委托親屬經營，不愿流轉。“由于觀念落后、社保不力等因素，不少地方林農流轉的愿望并不強烈。 ”廣德縣林業(yè)局負責人說。
這種顧忌部分則來自流轉操作的不規(guī)范。 “在林改前，大多林權在流轉時都沒有通過林業(yè)主管部門審查或備案。”李巍偉介紹，不規(guī)范表現(xiàn)為：鄉(xiāng)、村、組集體林場在流轉時沒有依法實行公開招標、流轉方案沒有經過村民大會或村民代表大會討論通過；有的林權在發(fā)包時只是口頭協(xié)議；有的雖簽了合同，但內容含糊不清，對雙方的權、責、利規(guī)定不明確。
不規(guī)范還存在于實體內容，有不妥當甚至是違背法律規(guī)定的情況，如超出法律規(guī)定的流轉范圍進行流轉、超出法律規(guī)定的權限約定雙方的權利等。徽州區(qū)對林權流轉進行了清理，發(fā)現(xiàn)在已流轉的5582畝集體林地中，符合規(guī)定、合同規(guī)范的有4316畝；合同不規(guī)范、需完善的有1266畝。
省林業(yè)廳在調研中還發(fā)現(xiàn)，很多地方對林權變更登記重視不夠，形成隱性流轉，帶來監(jiān)管缺乏，易起糾紛，阻礙林權流轉在更大范圍和更高層次上進行。例如在廣德縣，流轉后及時辦理林權變更、換發(fā)新證的只有36個，僅占25.5%。而在桐城市，近十年來在林業(yè)部門備案、辦理林權流轉手續(xù)的僅十多起。
此外，投融資渠道狹窄、森林采伐審批程序繁瑣、森林保險體系不完善、林權流轉有關法規(guī)政策相對滯后等，也讓投資者積極性不高。
配套改革須全面啟動
確權發(fā)證完成，只表明林改完成了主體改革，要解決流轉中的障礙和不規(guī)范行為，就要全面推進配套改革。
據(jù)了解，我省已在寧國市、黃山區(qū)、霍山縣等6地進行配套改革的試點。在總結試點經驗的基礎上，林業(yè)廳制定了全省配套改革方案，將從今年下半年正式啟動。
“配套改革，首先要解決一些基礎配套政策問題。 ”趙波認為，要盡快取消育林基金制度，改革采伐管理制度，建立森林保險制度，并出臺《林權流轉管理辦法》。“尤其是現(xiàn)行的育林基金制度，使林農的稅費負擔過重。 ”趙波強調，在國家正在逐步加大農業(yè)投入的大背景下，這一“政策差距”在很大程度上挫傷了農民造林積極性。
其次是要搭建資產評估、融資及交易三大平臺。“只有建立科學的林業(yè)資產評估機制，才能促進林權流轉公平公正，并為林權抵押貸款創(chuàng)造前提條件。”趙波說。而開展以林權抵押貸款為核心的林業(yè)投融資改革，則是林改配套改革的重頭戲之一。建議要盡快實行財政貼息，培植林業(yè)擔保公司，建立森林資源收儲機構。金融機構則要創(chuàng)新產品，降低門檻，簡化手續(xù)，為林農享受林權抵押貸款創(chuàng)造便利條件。
面對林權流轉中的種種不規(guī)范現(xiàn)象，趙波建議要建立服務、監(jiān)管和糾紛調處三大機制。
服務方面要建立流轉備案制，強化流轉換發(fā)證管理。規(guī)范林權交易、林權變更手續(xù)，做好林權變更登記，建立完備的權屬檔案。這也是政府今后應著力發(fā)揮好的角色作用。
對嚴重侵害林農權益和改變林地性質、用途等問題則要認真糾正和查處。“如果林農利益受損，林改就失去了根本意義，也失去了長久發(fā)展的基礎。 ”趙波強調，配套改革中我省將探索限期限量流轉辦法，防止農民失山失地。嚴格受讓方林業(yè)生產經營能力審查，抑制過度炒作，建立監(jiān)管機制，依法規(guī)范流轉行為。
糾紛案件的迅速增多也讓糾紛調處機制的建設迫在眉睫。趙波介紹，對此我省將進一步暢通調處渠道，建立協(xié)商-調解-仲裁-訴訟的調處機制，確保林權流轉健康開展和林區(qū)和諧穩(wěn)定。
