20世紀90年代以來，我國的環境和資源保護立法步入了快速發展時期。從1993年至2002年的10年間，制定、修改并正式實施的環境與資源法律22部，其中由全國人大環資委負責起草的有7部，其中《大氣污染防治法》修改了兩次。從1998年修改《土地管理法》、《森林法》，到2000年修改《大氣污染防治法》，2002年通過《清潔生產促進法》和《環境影響評價法》，這些環境與資源保護立法行動，清晰地展示了我國環境與資源保護立法發展方向的重大變化：轉向環境與資源的可持續利用，并最終朝著構筑可持續發展法律體系的方向邁進。
經歷4年多的努力通過的《環境影響評價法》，是10年來我國環境立法最為重大的進展。這部法律力求從決策的源頭防止環境污染和生態破壞，從項目評價進入到戰略評價，標志著我國環境與資源立法步入了一個新的階段。
一、歷史教訓值得汲取
我國是最早實施環境影響評價制度的發展中國家之一。在上個世紀的70年代中期，環境影響評價的概念開始引入中國。1979年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國環境保護法（試行）》，首次把建設項目的環境影響評價作為法律制度確定下來。經過20多年實踐，有關建設項目的環境影響評價法規逐步配套，建立了由法律、專門法規和部門規章所組成的建設項目環境影響評價法規體系，在防治建設項目污染和推進產業的合理布局與優化選址，加快污染治理設施的建設等方面，都發揮了積極作用，成為在控制環境污染和生態破壞方面最富成效的措施。
但是，國內外環發歷史經驗證明，同建設項目相比，政府一些政策和規劃對環境的影響范圍更廣，歷時更久，而且影響發生之后更難處置。從20世紀以來，不論哪種體制的國家，政府的職能都有了很大的擴張，政府的影響幾乎無處不在，政府行為的環境影響也就成為令人關注的問題。在各種利益集團的驅動下，不少國家的政府制定了一些產生了嚴重不良環境影響的政策和規劃。如美國政府曾撥付了大量的金錢補貼砍伐森林，而且這種政策實施了很長時間，招致輿論界的嚴厲批評；在西部開發初期，由于缺乏規劃和指導，農民大量涌入，曾對生態環境造成災難性的破壞。前蘇聯政府實施了大量補貼重工業發展的政策，不僅導致經濟的畸形發展，而且造成了嚴重的環境污染。從1954年開始，為了實施其雄心勃勃的開發中亞地區的規劃，在土庫曼卡拉庫姆沙漠中修建卡拉庫姆運河，全長1400公里，計劃每年可從阿姆河調水到西部灌溉350萬公頃的荒漠草場和100萬公頃的新農墾區，并改善700萬公頃草場的供水條件，使運河沿線地區成為土庫曼斯坦一個以棉花為主的農業基地。但這樣大規模地開發規劃，不做科學論證和環境影響研究就動工了。結果，由于從阿姆河引水過多，并過量開采地下水，使阿姆河下游的水位急劇下降，湖面發生明顯變化，咸海比原來的海岸線后退了10～20公里。咸海水面縮小以后，周圍地區的地下水位也隨之降低。水源減少的結果，使咸海周圍地區形成干枯地帶，在風力作用下，形成嚴重的黑風暴，荒漠化迅速發展；與此同時，由于湖水干涸，湖底鹽堿裸露，“白風暴”（含鹽的風暴）接踵而來，導致了空前的生態災難，這項宏偉計劃不得不以失敗而告終。
一些國際援助行動計劃也產生過相類似的情況。如20世紀60年代非洲撒哈拉地區持續干旱，食物嚴重短缺，餓殍遍野。由聯合國組織實施了解決人畜飲水的防沙治沙國際行動計劃。在近20年的時間內，國際組織共資助6.25億美元，鉆出大量深水井。以這些水井為中心，建立固定的生活區，由游牧轉為定居。雖然牲畜數量增加了，但畜產品產量降低了，綠色植被喪失了。結果，開發利用不到5年的時間，導致以水井為中心的沙化圈，生態環境急劇惡化了。因此，國際組織于1987年中止了該計劃。
我國這方面的失誤也有很多，教訓深刻。
50年代的大躍進、大煉鋼鐵、毀林毀草開墾、圍湖造田等等一系列錯誤政策，導致了大面積災難性的生態和經濟后果。三江平原經歷了1956年～1958年10萬轉業部隊官兵進軍北大荒，1969年～1973年45萬城市知青加入生產建設兵團墾荒浪潮，進行了大規模的農業開發。由于開發規劃缺乏科學論證，盲目追求經濟效益，濫肆開發，三江平原農業開發對生態環境產生了一系列不良影響，出現了自然資源減少，生態失衡，河流徑流減少、地下水位下降、森林覆蓋率降低、降雨量減少、土壤鹽漬化、沙化、水土流失加重等一系列環境問題。人口、資源與環境的矛盾日益顯現。
這種政策上的失誤導致的生態環境問題，也不僅是在早期出現的現象，20世紀80～90年代還在發生。20世紀80年代中期提出的“大礦大開，小礦放開，有水快流，國家、集體、個人一起上”的政策，曾大大助長了全國各地亂采濫挖礦產資源之風，造成了嚴重的資源浪費和環境破壞，迫使國家在幾年后就不得不采取嚴厲的措施，關閉這類小礦。20世紀80年代在國家政策的支持下，造紙、電鍍、皮革、印染、焦化等行業得到了快速發展，這種發展帶來了十分嚴重的環境污染后果，國家也不得不采取糾正措施。國務院1996年8月作出限期取締嚴重污染環境的企業的決定。到1997年底，全國共取締、關停了造紙等嚴重污染環境的“小企業”6.5萬多家，取得了良好的環境效益，使全國污染物排放總量明顯下降。在“九五”期間又關閉這類企業8.5萬多家。然而，取締這些企業，國家、地方和個體投資者都承受了巨大損失。僅是中國農業銀行因這項行動而無法回收的貸款本息就達50多億元。
對水源開發利用不當，造成的生態破壞更加突出。新疆塔里木河流域由于攔水筑壩，使下游來水減少80％以上，生態環境急劇惡化。塔里木河流域曾分布世界上最大的天然原始胡楊林，由于缺水，一片片的衰敗枯萎死亡。據統計，中下游胡楊林面積已由20世紀50年代的580萬公頃銳減至152萬公頃，沙化面積從66％上升到80％以上，干旱、大風、沙塵暴逐年增多，無霜期縮短，自然災害顯著上升。內蒙古境內黑河流域上游的開發利用規劃，也是由于只看到局部利益，忽視整體利益，造成了下游大范圍生態環境的急劇惡化。額濟納旗的東西居延海總面積300平方公里，曾是中國西北邊疆一道天然的綠色屏障，林草豐茂，是“風吹草低見牛羊”的一片富庶之地。但是，從20世紀60年代初開始，上游建壩攔水，居延海來水大幅度減少，西居延海首先干涸，到20世紀90年代東居延海也徹底干涸，額濟納綠洲面積從6440平方公里銳減到3200平方公里，戈壁沙漠增加了460多平方公里，1700多萬畝的梭梭林僅剩下300萬畝的殘林，胡楊林也以每年1.2萬畝的速度消亡。由于荒漠草場植被大面積的減少，使過去30年才發生一次的沙塵暴，在2000年春天竟然出現了19次之多，成為影響我國北方的一個沙塵策源地。由于荒漠化的發展，很多地方失去了生存條件，出現了大批生態難民。好在塔里木河流域和黑河流域正在采取措施開閘放水，情況開始有所好轉。
國際和國內的經驗教訓反復證明，為了防止在經濟發展中造成重大生態環境損失和破壞，對有關政策和規劃進行環境影響評價，實行“先評價后建設”是十分重要的。因此，九屆全國人大立法計劃把《環境影響評價法》列了進去。
二、立法過程就是統一認識的過程
《環境影響評價法》從1998年開始，到2002年10月被通過，前后經歷了4年多時間。在這4年中，經過了反復討論、辯論和論證，有些辯論還是很尖銳的。
一是“超前”說。稱環境影響評價是西方發達國家的法律，中國是個發展中國家，現在制定這種法律“超前了”。這種看法在征求各方面意見和在人大常委會的審議中都遇到過。法律要有前瞻性。但是，一般說來，法律是現實社會的一種需要，如果現實社會并不需要，一味“超前”立法，自然是不妥的。究竟是不是“超前”，還是讓我們看看中國的現實到底需不需要這部法律吧。大家知道，我們在現代化建設中，出現了嚴重的生態環境問題，影響了現代化建設事業順利進行，也危害了廣大人民的生活和安全。追其根源，無不是在制定國民經濟的重大政策和規劃決策時不考慮環境影響所致。實施可持續發展戰略，保障國民經濟健康運行，迫切要求制定這種法律，不是為時過早，而是恰得其時。國務院2001年批復的國家環境保護“十五”計劃中，明確要求“探索開展對重大經濟和技術政策、發展規劃以及重大經濟和流域開發計劃的環境影響評價，使綜合決策作到規范化、制度化。”這是要求制定環境影響評價法律的最新依據。
二是“沒有實踐基礎，目前制定這部法律時機不成熟”。對此，我們調研的結果是，世界上已經有許多國家制定了這種法律或者在相關法律中作了這方面的規定。其中美國、加拿大、澳大利亞、英國和荷蘭等國家已經有了比較長的開展戰略環境評價的歷史，實施結果都是很好的。國內在戰略環評方面也有試點經驗。1993年國家環保局在《關于進一步做好建設項目環境保護管理工作的幾點意見》中，提出了區域環境影響評價的基本原則和管理程序。1998年國務院發布的《建設項目環境保護管理條例》中也規定：在“流域開發、開發區建設、城市新區建設和舊區改建等區域性開發，編制建設規劃時，應當進行環境影響評價。”依據國家的有關規定，一些大型工業企業，如包頭鋼鐵公司、太原鋼鐵公司、馬鞍山鋼鐵公司、金山石化公司等企業，結合“八五”、“九五”發展規劃，進行了5年規劃的環境影響評價，這些環評雖然不屬于本法的調整對象，但在性質和方法上與本法規定的規劃環評是相似的，可供借鑒。在資源和流域開發方面，也開展了類似的戰略環評工作。在實施西部大開發的戰略中，國家對“西氣東輸”、“西電東送”和“青藏鐵路”等重大規劃，也組織進行了環境影響評價。這些情況表明，在規劃的環境影響評價上，我國也有了一定的實踐基礎，制定有關法律是可行的。至于說到實踐經驗的多少，不能成為制定或者不制定法律的主要依據，社會需要是最基本的依據。不斷實踐、不斷總結和不斷修改充實，是法律由不完善到比較完善，由不夠成熟到比較成熟的必然過程，我國很多法律都經歷了這種發展過程。
三是哪些規劃需納入環境影響評價的范圍？有許多部門認為他們所編制的規劃，已經考慮到了環境影響，甚至有專門的環保篇章，并規定了相應措施，沒有必要再進行環境影響評價。但是，在我們經濟建設實踐中，卻常常出現由于規劃不當而造成的生態環境問題。城市規劃中比較早地注意到了環境問題，單列了“環境保護篇章”。但是，我們看到的環境保護篇章，多是規定了一些諸如污水處理、垃圾處置和綠化等方面的內容，而對于城市規模和發展方向，特別是產業結構、布局、清潔生產、能源的清潔使用、城市發展與周圍的生態結合等等，卻很少顧及。在國土整治規劃中，對有些生態問題也往往有所忽視，比如，沒有明確保護濕地的政策措施，致使許多濕地被開墾成了耕地，使一些地方的生態環境產生了不良影響。在水利規劃方面問題也不少，上面我已經列舉了一些，這里就不多說了。對國民經濟各類規劃進行環評，從源頭把住環境問題，這個立法思路得到全國人大常委會的認可。因此，環評法對國民經濟有關規劃，作出必須進行環境影響評價的規定。
四是認為對政策進行環境影響評價條件不成熟。在征求意見中，許多地方贊成將政策評價列入法律，他們認為政策上的隨意性，是造成生態環境問題的重要原因，不從這個源頭上把關，環境問題就很難得到控制。但是，國務院有關部門認為政策牽涉的范圍過廣，不確定性大，政策制定也沒有明確程序，如果作出法律規定，很難操作和實行。
經過反復討論，我們接受了分兩步走的建議，即先把對規劃的環境影響評價納入法律，政策評價暫緩一步，但可選一些地方進行試點，積累經驗，待條件成熟時，再補充進去。況且，國家的許多重大發展政策都是通過規劃來實施的，把住了規劃的環評環節，在很大程度上也就控制住了政策對環境的不良影響。
三、環境問題要從源頭抓起
在環評法中，把土地利用的有關規劃，區域、流域、海域的建設、開發利用規劃，工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發等一系列規劃納入了環境影響評價范圍，并相應規定了必要的程序和法律責任。可以說，國民經濟的主要規劃都包括進去了。如果這個法律能得到切實的實施，我們就可以從根本上控制生態環境問題的產生，把環境問題堵截在行動之前，從而使實施可持續發展戰略有了可靠的保障。
我們說環評法是一項重大戰略措施，是因為從一項事業的全局上，從發展的源頭上注意了環境影響，采取了防治的政策或技術措施。這樣，就可以做到不留或很少留生態環境方面的后患。舉例來說，能源的開發利用是決定大氣環境質量的關鍵性因素。如果國家和各地方政府在制定城鎮有關能源規劃時，充分考慮環境影響，按照保護環境的要求，正確確定能源結構及其利用方式，我國城鎮大氣環境質量的改善就有了基本保障。比如，積極開辟天然氣等清潔能源的供應來源，同時，大力推行“以電代煤”和煤炭的清潔使用等等。如果有了這樣的規劃，并且分步實施，我國城鎮大氣質量的改善就指日可待了。
在控制環境污染和改善環境質量方面，工業規劃具有重要作用。我國已頒布了《清潔生產促進法》，各類工業活動都必須遵照該法的規定。清潔生產是工業發展的必由之路，是工業新文明的基本標志。實現清潔生產要做多方面的努力。但是，我認為以下幾點是重要的：一是正確選擇工業結構，對于沿海許多地區來說，環境容量已經很有限，工業發展就要選擇無污染或輕污染的產品；對于缺水地區來講，就要避免高耗水工業產品；二是工業技術的選擇，要選擇原料和能源消耗低、污染物排放少的工業技術，不要再選擇那些過時的落后的走向被淘汰的工業技術了；三是在建設的同時，就建設防治環境污染配套設施，排放物達到國家標準，并對工業廢棄物進行綜合利用；四是組建工業生態園區，將工業園內各企業的工業廢物和有害排放物作為資源在企業間循環利用，變廢為寶，化害為利；五是工業合理布局，對城市市區特別是居民區不構成危害。同時，要避免對飲用水源的污染和對風景名勝點的不良影響。總之，清潔生產不僅要求工業產品符合環境標準，生產過程也要無礙職工健康和周邊環境。如果通過環境影響評價，切實把清潔生產的要求納入了各種工業規劃和建設項目設計，我國工業生產將進入到一個嶄新的時期。
大家都很憂慮我國土地荒漠化的發展，這確實是一個特別值得關注的生態環境問題。防治土地荒漠化的發展，重要環節在于保護草原。因此，草原發展規劃的環境影響評價具有重要意義。要改變草原生態的嚴重退化，重要的是切實貫徹執行《草原法》、《防沙治沙法》和《水土保持法》以及相關法律，做到有法必依，執法必嚴，違法必究。我認為重點要抓好以下工作：一是嚴禁開墾草原，對已開墾的要退耕還林、還草；二是以草定畜，切實改變超載放牧問題；三是對嚴重退化、沙化、鹽堿化、石漠化的草原，實行禁牧、休牧制度；四是保護生物多樣性，建立珍稀瀕危動植物保護區；五是合理開發利用水源。我想，如果做到了這些要求，草原嚴重退化的狀況會逐步得到遏制，林草豐茂的新局面就會實現。
《環評法》所涉及的規劃范圍是很廣泛的，我只列舉了幾項規劃，是想說明，只要從規劃的源頭上采取防治措施，許多生態環境問題是可以防止的，即使出現一些問題，也可以把問題減少到最低限度。
四、綜合決策，共同把關
從產業革命開始，人們就在尋求防治環境污染和生態破壞的措施，經幾百年的探索努力，措施辦法千千萬萬，但總是邊治理邊污染，老問題解決了新問題又出來了。有沒有一種辦法，從產生環境問題的源頭上采取防治措施，不讓環境問題產生，或者，即使產生，也可以采取治理措施，把問題減少到一個最小限度呢？這樣一種近乎理想狀態的措施，真的就出現了，這就是“戰略環評”制度。西方一些工業發達國家，把環境管理參與到國家有關的綜合決策程序中去，從一項事業的發展規劃開始，就注意環境影響，采取防治措施，這樣，就避免了全局性、大范圍環境問題的產生，證明是非常有效的措施。我國在30年的環境管理實踐中，深深地感受到參與綜合決策的重要性，但總沒有找到一種契機。現在頒布了《環境影響評價法》，明確規定了環境保護行政主管部門、有關單位和公眾參與綜合決策的權利和程序，形成了政府組織審批，環境主管部門統一監督管理，有關部門對規劃影響負責，公眾廣泛參與的新機制，新格局。這是我國環境管理的新發展，意義重大。
法律規定，有關部門對編制的規劃，應當在規劃形成初步方案至上報前，組織進行環境影響評價，并向審批規劃的機關提出環境影響報告書。環境影響報告書應當包括三項主要內容：一是實施該規劃對環境可能造成的影響的分析、預測和評估：二是預防或者減輕不良環境影響的對策和措施；三是環境影響評價的結論。法律還規定：設區的市級以上人民政府在審批專項規劃草案、作出決策前，應當先由人民政府指定的環境保護行政主管部門或者其他部門召集有關部門代表和專家進行審查，并提出書面審查意見。對環境有重大影響的規劃實施后，編制機關還應當及時組織環境影響的跟蹤評價，并將評價結果報告審批機關；發現有明顯不良環境影響的，應當及時提出改進措施。
應當指出的是，環境影響評價的審查，不僅是環境管理行政主管部門的一項重要職責，而且有關部門也要積極參與，并負責對規劃實施后的跟蹤評價。如果弄虛作假，造成失實的，要追究法律責任。這些規定就是讓有關部門從編制規劃起直到規劃實施后，都要對自己的行為負責，把環境保護作為發展事業的組成部分，作為自己管理工作的一部分，而不是作為應付環境監督管理部門的事情。這種規定是有其積極意義的。
法律對公眾參與環境影響評價也作了明確的規定：“專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送前，舉行論證會、聽證會或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見”。“編制機關應當認真考慮有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見，并應當在報送審查的環境影響報告書中附其對意見采納或者不采納的說明”。在對建設項目的環境影響評價中，也作了相同的規定。這些規定，都對公眾和專家參與規劃和建設項目環境影響評價的范圍、程序、方式和公眾意見的法律地位作出了明確規定。使公眾的意見成為環境影響報告書不可缺少的組成部分。這些規定，是在以往的環保法律中所沒有的。說明國家非常重視維護公民的環境權益，重視公眾參與環保決策和監督。
現在出臺的《環境影響評價法》仍然不夠完善，如政策的環評、決策者的法律責任等問題，沒有作出規定。這只能通過實踐，不斷修改和補充，使之完善起來。
實施環評法是一項非常具有挑戰性的任務。它要求改變政府擬定規劃的常規方式和程序，確立起更加公開和民主的決策方式和程序，要求逐步形成和發展一套不同于建設項目環境影響評價的方法和新技術，以便有能力對規劃實施后所帶來的大空間范圍、大時間尺度、多種行為交叉和累積的環境影響做出令人信服的評價，推動各項事業朝著可持續發展的方向發展。 |
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